A Transferência de Encargos como Esvaziamento do Poder Local

A Autonomia do Poder Local 

O Poder Local Democrático emergiu, com a Revolução de Abril, directamente da vontade e acção populares em vívida oposição ao regime político anterior: legitimidade democrática contra a nomeação, autonomia contra a dependência, promoção dos interesses próprios das populações contra a concretização de políticas centrais.

Este é o modelo que a Constituição da República consagrou e que, não raro, é contrariado por acção do Poder Central. Recorde-se que a coligação PSD/CDS que governou o país até 2015 foi quem, a pretexto da crise económico-financeira, lançou o mais desenfreado ataque ao Poder Local Democrático, não só reduzindo a participação dos cidadãos na vida política e na direcção dos assuntos públicos locais com a extinção de mais de um milhar de Freguesias e dos órgãos respectivos, como também aprovando medidas concretas nas esferas financeira, organizativa e dos recursos humanos limitadoras da autonomia e da capacidade de realização do Poder Local.

O Poder Local pressupõe a autonomia das autarquias locais ou autonomia local, princípio esse consagrado no artigo 6.º, n.º 1, da Constituição da República e nos artigos 3.º, n.º 1, e 4.º, n.º 4, da Carta Europeia de Autonomia Local, enquanto espaço de livre decisão das autarquias sobre assuntos do seu interesse próprio, é um princípio essencial e indissociável do Estado Democrático.

Neste sentido, e na esteira do Professor Diogo Freitas do Amaral (in «Curso de Direito Administrativo», Volume I, 2007, 3.ª Edição, páginas 491 e 492), o princípio da autonomia local pressupõe e exige, pelo menos, os direitos seguintes:

a) O direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos;

b) O direito de participarem na definição das políticas públicas nacionais que afectem os interesses próprios das respectivas populações;

c) O direito de partilharem com o Estado as decisões sobre matérias de interesse comum (pelas formas mais adequadas: audiência prévia, parecer vinculativo, co-decisão ou direito de veto); e,

d) O direito de, sempre que possível, regulamentarem a aplicação das normas ou planos nacionais por forma a adaptá-los convenientemente às realidades locais.

Significa isto que, para além de comportar um domínio reservado à intervenção exclusiva das autarquias, e de poder abranger uma ideia de participação, a autonomia local exige, principalmente, poderes decisórios independentes, assim como o direito de decisão não subordinada a outrem ou de recusar soluções impostas unilateralmente pelo Poder Central.

Nesta perspectiva, a autonomia local traduz-se num limite ao Poder Central, ao poder do Estado-aparelho, ao mesmo tempo que aglutina um conjunto de poderes constitucionalmente garantidos, a saber:

O poder de exercer sob responsabilidade própria um conjunto de tarefas adequadas à satisfação de interesses próprios das populações respectivas (cfr. artigo 235.º, n.º 2, da Constituição da República);

O poder de dispor de órgãos próprios eleitos democraticamente (cfr. artigo 239.º da Constituição da República);

A possibilidade de dispor de um poder regulamentar próprio (cfr. artigo 241.º da Constituição da República); e,

O poder de dispor de património e finanças próprias e de um quadro de pessoal próprio (cfr. artigos 238.º, n.º 1, e 243.º, n.º 1, da Constituição da República).

1. A Transferência Legal de Competências para as Autarquias Locais

A transferência legal de competências, quando ocorre, consubstancia uma forma de desconcentração originária, que se produz por força da lei, e que adquire contornos de definitividade, até que uma lei porventura disponha em sentido contrário (vide Diogo Freitas do Amaral, in «Curso de Direito Administrativo», Volume I, 2007, 3.ª Edição, páginas 840 e 841).

A descentralização imanente à transferência legal de competências do Estado para as autarquias locais, pode afigurar-se vantajosa quando garante as liberdades locais, servindo de base um sistema pluralista da Administração Pública, que é, por sua vez, uma forma de limitação do poder político, pois que o Poder Local Democrático é um limite ao abuso do Poder Central; quando proporciona a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em matérias que concernem aos seus interesses; quando permite aproveitar para a prossecução do bem comum a sensibilidade das populações locais relativamente aos seus problemas, e facilita a mobilização das iniciativas e das energias locais para as tarefas da Administração Local; e quando proporciona soluções financeiras mais vantajosas do que a centralização, em termos de custo-eficácia/eficiência da acção administrativa.  

Mas a descentralização nem sempre é vantajosa, na medida em que também pode suscitar diversos inconvenientes, designadamente potenciar desigualdades no acesso das populações aos bens e serviços do Estado que efectivem direitos constitucionais, quando a transferência de competências não é universal e não vem acompanhada dos meios financeiros necessários para fazer face aos encargos decorrentes da assunção das novas responsabilidades; gerar descoordenação no exercício das funções administrativas transferidas; e permitir o mau uso dos poderes discricionários da Administração Pública por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para exercer as novas funções administrativas.

Em face desta realidade, o debate não deve focar-se na dictomia entre centralização e descentralização de competências – porque quase toda a gente aceita a descentralização das mesmas –, mas, sim, na opção entre um sistema mais ou menos descentralizador do ponto de vista político-administrativo e do ponto de vista financeiro.     

2. A Autonomia Local e a Descentralização na Constituição da República

Em Portugal, o artigo 6.º, n.º 1, da Constituição da República, estabelece que o Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da Administração Pública.

No mesmo sentido, o artigo 267.º, n.º 2, da Constituição da República, determina que cabe à lei estabelecer as adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração Pública e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes.

«Mas a descentralização nem sempre é vantajosa, na medida em que também pode suscitar diversos inconvenientes, designadamente potenciar desigualdades no acesso das populações aos bens e serviços do Estado que efectivem direitos constitucionais, quando a transferência de competências não é universal e não vem acompanhada dos meios financeiros necessários para fazer face aos encargos decorrentes da assunção das novas responsabilidades»

Por consequência, constitucionalmente, o sistema administrativo português tem de ser um sistema descentralizado; porém, o maior ou menor pendor de descentralização que se pode ou deve adoptar varia em função dos meios patrimoniais e financeiros colocados ao dispor das autarquias locais para exercer cabalmente as competências atribuídas.       

É que transferir novas competências para as autarquias locais, nomeadamente para os municípios, só serve as populações e o Poder Local Democrático se essa transferência concretizar um corte com a política que tem promovido a sua descaracterização e reduzido drasticamente os meios colocados à sua disposição, de modo a garantir e consolidar um Poder Local mais forte e participado e com capacidade para melhor satisfazer os anseios das populações.

Se assim não for fica posta em causa a autonomia local, pois que a mesma implica autonomia patrimonial e financeira, conforme se infere do artigo 238.º da Constituição da República; com efeito, a autonomia local não existe – e a descentralização afigura-se aparente – se as autarquias locais convocadas a exercer novas competências, no contexto de uma Administração Pública cada vez mais complexa e dispendiosa, não disporem de património e meios financeiros reforçados e adequados para levar a cabo as suas novas tarefas.

Todavia, a esta questão central da autonomia financeira do Poder Local Democrático, acresce uma outra, que exige que da passagem para as autarquias locais de competências robustecidas em matérias como a educação, a acção social, a saúde, a protecção civil, a cultura, o património, a habitação, entre outras, não possam resultar diferenças significativas na qualidade e nos níveis de atendimento aos cidadãos praticados no País em geral, sob pena de ser posta em causa a garantia da universalidade do acesso condigno das populações aos bens e serviços do Estado que efectivem direitos constitucionais, bem como a necessária eficácia e unidade de acção da Administração Pública.

Por conseguinte, uma descentralização de competências incorrectamente arquitectada tem, inquestionavelmente, o condão de degenerar rapidamente no caos administrativo, no descrédito da acção das autarquias locais e na desagregação do Estado, além de que provocaria um cenário perfeito para atropelos à legalidade, à boa administração e aos direitos dos particulares.

3. A Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, um Enigma Fácil de Desvendar

A recente publicação e entrada em vigor da Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto (que estabelece o quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais), veio confirmar a transferência de novas competências cujo exercício pelos municípios implica encargos avultados em diversas áreas e domínios, colocando novos problemas à gestão municipal e à resposta dos anseios e interesses das populações.

Concretizada nos termos que se conhecem, a referida Lei - imposta por um acordo entre o Governo e PSD, beneficiando da conivência da ANMP, apesar da contestação de várias autarquias locais, atropelando regras elementares mínimas exigíveis a um processo legislativo desta natureza -, é o reflexo do desaproveitar de uma oportunidade única para o reforço efectivo da autonomia das autarquias locais, do aprofundamento da descentralização de competências, do fortalecimento da aproximação dos serviços às populações e do aumento da participação dos cidadãos na gestão da Administração Local.

Numa primeira abordagem, dir-se-á que a ideia de transferir novas competências para as autarquias locais, num país excessivamente centralizado, que representa forte óbice e inegável constrangimento à coesão social e territorial e ao desenvolvimento económico, afigura-se positiva e consonante com os desígnios da Constituição da República.

«A esta questão central da autonomia financeira do Poder Local Democrático, acresce uma outra, que exige que da passagem para as autarquias locais de competências robustecidas em matérias como a educação, a acção social, a saúde, a protecção civil, a cultura, o património, a habitação, entre outras, não possam resultar diferenças significativas na qualidade e nos níveis de atendimento aos cidadãos praticados no País em geral, sob pena de ser posta em causa a garantia da universalidade do acesso condigno das populações aos bens e serviços do Estado (...)»

É comummente aceite que o poder mais próximo dos cidadãos, como é o caso das autarquias locais, reúne condições mais favoráveis para responder aos problemas do território e dos cidadãos, com celeridade, eficiência e eficácia; daí que, em abstracto, se pudesse vislumbrar na transferência de novas competências para as autarquias locais, em particular para os municípios, a possibilidade de desburocratizar a Administração Pública e aproximar os seus serviços às populações, mediante a renovação das suas estruturas e modo de funcionamento em termos de facilitação da vida aos particulares, por via de uma resposta rápida, eficiente e eficaz às suas aspirações e necessidades, bem como na prossecução dos demais assuntos de interesse público de carácter geral.

Todavia, não obstante o reconhecimento da relevância dos princípios e garantias previstos no artigo 2.º da Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, e de perspectivarmos a «desburocratização da Administração Pública» e a «aproximação dos seus serviços às populações» como fins organizacionais alvo de constante prossecução e aprofundamento, é fácil constatar que as condições e requisitos para a transferência de novas competências para as autarquias locais (especialmente para os municípios), nos termos concretamente delineados na Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, mostram-se demasiadamente genéricos e pouco especificados, para permitir saber de antemão, com a certeza e segurança exigível, quais as responsabilidades, encargos, meios e recursos, assim como as consequências advenientes da concretização de todo este processo.

Na verdade, da leitura aos normativos da Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, tudo se resume a um «cheque em branco» passado pela Assembleia da República ao Governo, em virtude de a primeira ter delegado neste último a concretização sectorial dos termos e pressupostos da passagem de competências (responsabilidades e encargos) da Administração Central para a Administração Local, sem daí advir necessariamente a garantia de estarem criadas as condições organizacionais, financeiras e humanas, para que as autarquias locais possam abraçar as novas competências.

Pela própria generalidade e abstracção das soluções normativas constantes da Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, ficaram em aberto as «questões centrais» da efectivação do processo de transferência das novas competências para as autarquias locais, o que gera legítimas preocupações, dúvidas e receios, emergindo um clima de incerteza e desconfiança nas reais intenções do Estado neste processo de descentralização de competências, dado que persiste por clarificar:

A sustentabilidade financeira concreta da transferência para as autarquias locais de competências até este momento da Administração Central;

O inerente risco de essa transferência poder ser lida como mero alijar de responsabilidades do Estado;

A preocupação com o não agravamento das desigualdades entre autarquias locais;

A exequibilidade da transferência de competências sem riscos de indefinição, com incidência mediata no rigor das finanças públicas; e,

O não afastamento excessivo e irreversível do Estado de áreas específicas em que seja essencial o seu papel, sobretudo olhando à escala exigida para o sucesso de intervenções públicas.

Neste contexto, a anunciada descentralização de competências, tal como se encontra genericamente esboçada na Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, espelha um enigma fácil de desvendar, a saber, a intenção de promover a transferência de encargos e responsabilidades, senão mesmo a transferência do descontentamento comum dos cidadãos, do Estado para as autarquias locais, com o sério e justificado temor que este processo de delegação de encargos e responsabilidades não seja acompanhado da transferência dos meios e recursos necessários, garantida em moldes estáveis e seguros, para permitir o correcto exercício das novas competências, colocando em causa quaisquer vantagens na implementação deste processo.

Aliás, observando as condições precárias em que funcionam os centros de saúde, com falta de médicos, pessoal de enfermagem e assistentes operacionais, bem como horários de funcionamento inadequados; a crónica escassez de assistentes operacionais nas escolas e o estado crítico de instalações e equipamentos; a desestruturação e desactivação dos serviços locais da segurança social ao longo destes últimos anos, com falta de pessoal e capacidade de resposta efectiva aos assuntos mais rotineiros; e o desinvestimento do Estado na gestão, valorização e conservação do seu património cultural classificado de âmbito local; é inevitável concluir que o presente processo de transferência de competências tem o seu foco no descontentamento e contestação popular que se pretende deslocar da Administração Central para os municípios.

Um presente envenenado, dado que os recursos financeiros, humanos e patrimoniais actualmente aplicados pelo Estado nos serviços e competências descentralizados não servem como referência para garantir os níveis mínimos de qualidade no acesso aos serviços públicos ou para a gestão adequada do património e equipamentos públicos a ceder, e os municípios arriscam a transformar-se em meros prestadores de serviços do próprio Estado. 

No âmbito da nossa experiência pessoal, vêm à memória o «acordo» apressado que o Município de Silves firmou há alguns anos com o Estado (contrato de execução n.º 182/2009, de 16 de Setembro de 2008, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 140, de 22 de Julho de 2009), aceitando a gestão do parque escolar nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico em troca de «migalhas» que não cobrem em larga medida as despesas e prejudicou a autarquia e a população do concelho de Silves, tornando-se, por isso, imperativo evitar a assunção de novas competências sem qualquer suporte financeiro, humano e patrimonial que garanta o seu cabal exercício, o assumir de encargos e responsabilidades sem recursos necessários e suficientes.

1. O Financiamento de Novas Competências

Do disposto no artigo 5.º, n.º 1, da Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, infere-se que, no âmbito do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, são previstos os recursos financeiros a atribuir a essas entidades para o exercício das novas competências; para tanto, o n.º 2 do mesmo artigo, estatui que deve ser considerado o acréscimo de despesa em que as autarquias locais incorrem pelo exercício das competências transferidas e o acréscimo de receita que decorra do referido exercício; devendo, de acordo com o n.º 3 do citado artigo 5.º, serem inscritos nos orçamentos do Estado de 2019, 2020 e 2021, os montantes do Fundo de Financiamento da Descentralização que incorporam os valores a transferir para as autarquias locais que financiam as novas competências.

Em decorrência do exposto, a Lei n.º 51/2018, de 16 de Agosto, introduziu na Lei das Finanças Locais (cfr. Lei n.º 73/2013, de 03 de Setembro) um regime específico sobre o financiamento das novas competências das autarquias locais e das entidades intermunicipais, que corresponde ao seu novo artigo 80.º-B, do qual resulta, tão-somente, que o financiamento das novas competências das autarquias locais decorrente do processo de transferência de competências considera o acréscimo de despesa e de receita em que estas incorrem pelo exercício dessas competências (n.º 1); sendo que, até 2021, os recursos financeiros a atribuir às autarquias locais para a prossecução das novas competências são anualmente previstos na Lei do Orçamento do Estado, nos termos do artigo 5.º da Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, e constam do Fundo de Financiamento da Descentralização previsto no artigo 30.º-A da Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto (n.º 2); contudo, a dimensão exacta dos recursos financeiros a atribuir às autarquias locais são distribuídos de acordo com o previsto nos diplomas legais de âmbito sectorial relativos às diversas áreas e domínios a descentralizar, nos termos da Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto (n.º 3).

Ora, perante o carácter abstracto e genérico dos comandos normativos que regulam o financiamento das novas competências das autarquias locais, e considerando que se remete para legislação posterior (diplomas legais de âmbito sectorial desconhecidos) a densificação dos recursos financeiros necessários para assumir os encargos subjacentes ao exercício das novas competências, paira a imprevisibilidade sobre os impactos futuros da descentralização de competências sobre os municípios, designadamente nos planos organizacional, humano, orçamental e financeiro, o que contribui para alimentar as suspeitas e desvendar o enigma, ou seja, que por detrás dos chavões e princípios da descentralização de competências existe, acima de tudo, a pretensão de transferir problemas e descontentamentos para os municípios, sem que sejam concedidos a estes últimos os meios e os recursos que permitam a sua resolução no interesse das respectivas populações.

2. O Esvaziamento do Poder Local

Não deixa de ser irónico como a descentralização de competências, tal como se encontra esquissada na Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, pode desembocar num mero processo de transferência de encargos e de descontentamentos para as autarquias locais.

A equação é simples de resolver. Para que serve mais poder sem meios? Ter mais competências sem que estejam garantidos os recursos e as condições para o seu cabal exercício, como se resolvem os problemas das populações?  , mas, antes, o reforço da mesma. Sem estar alcançada esta premissa fundamental, a manta dos recursos existentes ou disponíveis afigurar-se-á demasiadamente curta para os constantes desafios colocados à gestão autárquica.

Dúvidas não soçobram. Assumindo as autarquias locais as responsabilidades que se pretendem agora transferir, e, consequentemente, desresponsabilizando-se o Estado das suas funções e obrigações, sem que esteja garantida a adequação e consolidação dos recursos financeiros, humanos e patrimoniais a alocar para o exercício das novas competências, não haverá autonomia local que resista, com o consequente esvaziamento do Poder Local.