O problema do Interior: um problema local de importância nacional?

1. O Interior está de volta! Outra vez…

O Interior tem um novo Movimento e tem, novamente também, um novo Programa. O Interior está, de novo, de volta à agenda mediática e política. Outra vez…
Assim é, de facto... 

Depois do programa de «combate à desertificação e recuperação do desenvolvimento nas áreas do interior»1 (1999, governo PS/António Guterres) que visava combater a desertificação humana e incentivar a recuperação acelerada das zonas do interior;

depois do «Programa de Recuperação de Áreas e Setores Deprimidos»2 (2003, governo PSD/Durão Barroso) que se apresentava no âmbito de «uma abordagem sistemática e coerente da questão do desenvolvimento económico e social equilibrado, visando estabelecer soluções duradouras e sustentadas paras as regiões debilitadas»;

depois da definição do «mapa "Portugal menos favorecido"»3 (2004, governo PSD/Durão Barroso) que visava a discriminação positiva de base regional do território abrangido em medidas, nomeadamente, de caráter fiscal e de incentivo financeiro; depois de 10 anos de implementação do Programa Nacional de Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT/2007)4, o instrumento cimeiro da pirâmide de instrumentos de políticas públicas de ordenamento e desenvolvimento territorial e que tem, no quadro dos seus objetivos, a função de garantir a coesão territorial do País, atenuando as assimetrias regionais e garantindo a igualdade de oportunidades; depois do (novo) pacote de incentivos fiscais5 (2009, governo PS/José Sócrates) dirigido à recuperação acelerada das regiões que sofrem de problemas de interioridade;

depois da Iniciativa «Objetivo Território 2020» (2012 governo PSD-CDS/ Passos Coelho) que tinha em vista “a dinamização de um novo paradigma de desenvolvimento regional assente no reforço da coesão económica, social e territorial; depois do «Programa Valorizar»6 (2013, governo PSD-CDS/Passos Coelho) orientado para «promover um desenvolvimento regional que favoreça o crescimento económico sustentado, a competitividade e o emprego e o investimento empresarial numa lógica de coesão territorial»;

depois do mapa dos «territórios da baixa densidade» (2015, governo PSD-CDS/ Passos Coelho), novamente, para aplicação de medidas de discriminação positiva no âmbito do Portugal 2020;

depois do lançamento das 164 medidas de «choque»7 do Programa Nacional de Coesão Territorial8 (2016, governo do PS/Costa) que visava, segundo as palavras da Coordenadora da respetiva Unidade de Missão, a construção de um novo mapa de Portugal9 transformando o território do Interior num território mais coeso, mais competitivo, mais sustentável, mais conectado e mais colaborativo;

eis que… surge, pela iniciativa coletiva de ex-ministros do PS e do PSD e de autarcas em exercício, um novo Programa para o Interior promovido por um movimento para o mesmo fim.

O novo Programa, dizem, conta com medidas radicais10 que pretendem, segundo Álvaro Amaro, um dos mentores da iniciativa, não deixar o país adormecer11. 

É, pois, desta… e, segundo o editorialista do jornal de referência, ou é agora ou nunca12!..

2. O «problema do Interior»… é ser (no) Interior

É verdade que os protagonistas do Movimento pelo Interior não avançam muito na discussão da natureza e das causas estruturais do «problema do desenvolvimento do Interior». (Provavelmente partilham daquela estranha ideia, estranha na dita era do conhecimento, segundo a qual já existem demasiados diagnósticos consensuais sobre o assunto! Portanto, não precisamos de mais estudos.)

Fundamentalmente, mobilizam e discutem um conjunto de indicadores económicos, sociais e demográficos, sublinham e lamentam as disparidades (no espaço nacional) existentes entre os resultados apresentados pelos territórios do Interior e pelos do «não-interior» (expressão utilizada no documento do Movimento).

Como estas disparidades regionais atingem uma dimensão gritante e têm-se agravado nos últimos anos, constituindo, no nível que atualmente apresentam, «uma brutal injustiça» territorial, concluem pela necessidade, urgente, de uma solução para o Interior.

Pelo meio manifestam-se contra o centralismo administrativo e político do Estado e destacam o caráter nacional do problema. «Não há país que se possa desenvolver na base de tão gritantes desigualdades. (…) Estamos assim perante uma causa nacional. Porque a todos afeta, quer os que vivem no litoral, quer os que habitam o "interior". Porque a todos responsabiliza e a todos tem de mobilizar. Porque obriga à identificação de políticas públicas de natureza radical e discriminatória a favor do «interior» – condição indispensável para que venham a surgir, a médio prazo, sinais que evidenciem a inversão que se tem vindo a verificar nas últimas décadas.»13  

Assim, o esquema de interpretação do Movimento relativamente à natureza do «problema do Interior» é relativamente simples de se entender: estamos perante um problema de uma vasta extensão do território nacional – o do interior, para uns, o dos territórios de baixa densidade, para outros – cuja persistência tem contribuído para o agravamento das disparidades entre o Interior e o resto do país para níveis considerados insustentáveis.

Ainda que seja específico de uma parte significativa do país, «o problema do Interior» é também um problema nacional. Por isso, «o problema do Interior» carece de medidas ditas radicais e específicas e, desta forma, avança-se com a proposta de um Programa para o Interior.

Nas atuais condições de desenvolvimento do capitalismo na Europa, com as cadeias de produção com configurações territoriais fortemente abertas e de âmbito internacional; no atual quadro da integração europeia, com moeda única, com políticas comuns em matérias fundamentais do desenvolvimento do designado Interior (Política de concorrência e PAC, nomeadamente); depois da implementação, à escala europeia, da ortodoxia neoliberal de crescimento económico (liberdade de comércio e de circulação de capitais, desregulamentação, privatização,…), olhar para o, designado, problema do Interior como problema específico de uma parte do território nacional e como «problema nacional» é, no mínimo, um olhar com vistas curtas…

Um olhar que, no fundo, ainda toma Portugal (ou o Interior de Portugal) como uma realidade territorial isolada do tudo o que a rodeia (onde anda a sociedade em rede?). Por esta via, este olhar isolacionista é incapaz de compreender o processo de agravamento das condições e trajetórias de desenvolvimento das regiões portuguesas na relação que estas condições e trajetórias estabelecem com as dinâmicas de desenvolvimento espacial desigual do capitalismo europeu na sua fase atual.

E, de facto, olhar para o problema do Interior, por exemplo, à escala europeia faz o problema do Interior mudar de figura, estruturalmente...

O gráfico abaixo ajuda a perceber que o problema do comportamento económico das regiões portuguesas é generalizado ao território nacional. Uma análise na base das sub-regiões NUT III permitiria verificar que a tendência globalmente regressiva da situação das regiões portuguesas, no contexto europeu, é generalizada a sub-regiões do interior e do litoral, contando, contudo, com algumas trajetórias regionais positivas também no litoral e no interior. 

125

115

105

AML: 102

95

85

Algarve: 81

Continente: 77

75

Alentejo: 73

Centro: 68

65

Norte: 65

55

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Fonte: Eurostat (dados regionais)

A importância do gráfico anterior deriva de ele traduzir o desempenho do desenvolvimento regional português, no contexto da europa, no período iniciado com a adesão ao Euro.

É, de facto, elucidativo o que aconteceu ao padrão de desenvolvimento regional à escala nacional: a maior parte das regiões sujeitas a uma espécie de armadilha da banda dos 60% aos 90% da média europeia de onde não saem e cujas alterações são marcadas por uma regressão face ao início do período (ano 2000).

E até a região da Área Metropolitana de Lisboa vê a sua situação degradar-se profundamente, ainda que neste caso, arrastada pelos efeitos no setor financeiro da crise internacional de 2008. É verdade que em todas as regiões é possível observar, de forma muito clara, o trambolhão provocado pela crise internacional, mas já no período anterior, de 2000 a 2008, a tendência face à média europeia é uma tendência globalmente negativa.

3. Visto à escala europeia o «problema do Interior» muda de figura

Mas visto a uma escala mais ampla, por exemplo, à escala europeia, e liberto de uma visão «isolacionista» do desenvolvimento do Interior, o designado problema do Interior ganha novas tonalidades e uma contextualização mais rica e certamente mais explicativa.

Os mapas que se seguem traduzem o quadro do desenvolvimento regional no espaço da Europa dos 28 em 1999 e em 2015. Considere-se, por agora, o Mapa relativo a 1999 que retrata o mapa das disparidades regionais na Europa à porta de entrada para o Euro. A situação era marcada por fortes disparidades entre o centro europeu e tudo o resto.

Nota: O mapa relativo a 1999 tem como referência a EU27 e o relativo a 2015 a EU28. Dada a reduzida expressão económica, no contexto europeu, da Croácia (o 28º membro) considera-se que a comparação dos dois mapas é possível sem riscos de interpretação.

Fontes: mapa de 1999, Segundo Relatório da Coesão; mapa de 2015, Sétimo Relatório da Coesão

Para responder à crescente competição capitalista a nível internacional, a Europa preparava-se para a entrada no Euro acompanhada do vasto programa do neoliberalismo à escala europeia (com terapias de choques para o Leste europeu).

As regiões europeias foram na altura convidadas a participarem neste jogo. Como? Recuperemos um excerto da Agenda 2000, um documento político de enquadramento da política económica para o Euro e para o alargamento:

«A prioridade da política de coesão económica e social deve ser claramente mantida. Com efeito, a perspetiva do alargamento a novos países com níveis de desenvolvimento muito diferentes leva a que a necessidade de coesão seja ainda maior. Mais do que nunca, a solidariedade europeia constituirá um requisito obrigatório para a prossecução do importantíssimo objetivo de redução da disparidade entre níveis de desenvolvimento, (…). A ação dos fundos estruturais [isto é, da política regional] deve favorecer em toda a União Europeia um desenvolvimento competitivo, bem como um crescimento duradouro e criador de empregos e a promoção de uma mão-de-obra qualificada e adaptável».

A referência ao desenvolvimento competitivo é nuclear para a leitura da evolução do mapa das disparidades regionais que se verificou de seguida. E isto porque, amarrado a este discurso de um desenvolvimento competitivo da economia europeia, que a Agenda 200 defende, vem todo o arsenal do discurso da competitividade regional, isto é, o capítulo dedicado ao desenvolvimento territorial estabelecido pela agenda neoliberal.

Arruma-se, desta forma, a questão da divisão espacial do trabalho (à escala europeia e internacional) bem como dos processos de desenvolvimento espacial desigual. Agora todas as regiões são convidadas a ser competitivas. E se não conseguirem lá chegar então a região não competitiva tem um problema de não competitividade.

E chegamos assim ao problema do Interior português: o interior não é competitivo porque é interior que não é competitivo (um circulo vicioso que não tem saída).

Em que é que resultou a agenda da competitividade regional estabelecida às portas do novo século? O mapa de 2015 ajuda a responder. E aqui há alguns aspetos a destacar:

1) A manutenção da amplitude das disparidades regionais à escala europeia! Se houve uma natural recuperação dos países de Leste (a integração capitalista teria sempre este resultado, quer pelo alargamento da cadeias de produção das empresas do Ocidentes para o Oriente, quer pela fuga de população para Ocidente, diminuindo o denominador do rácio do PIB per capita) o restante continente europeu vê-se mergulhado numa persistente manutenção de diferenças de riqueza gerada e de níveis de desenvolvimento (o atual movimento de políticas e políticos populistas têm aqui um caldo fértil) ;

2) O crescimento das disparidades regionais numa larga área de regiões da Europa ocidental a descerem de nível de desenvolvimento. Este processo é particularmente visível na Península Ibérica [veja-se o alargamento da mancha laranja em 1999 (50%-75%) para o rosa forte em 2015 (50%-75%)].

Mas é também visível em França (veja-se a passagem de regiões verde claro em 1999 (100%-124%) para rosa forte em 2015 (70%-90%). Por esta Europa fora regiões de posição intermédia em 1999 veem a sua posição relativa piorar em 2015, descendo nos escalões de desenvolvimento regional (PIB per capita).

3) É ainda de sinalizar no espaço do sul da Alemanha e no norte de Itália a redução,de 1999 para 2015, da mancha das regiões com níveis superiores de riqueza per capita (+ de 125%), o que denuncia um processo de concentração espacial das regiões com níveis mais elevados de desenvolvimento.

Assim, os dados disponíveis testemunham, de facto, depois da entrada em funcionamento da Europa do Euro, não apenas uma manutenção dos níveis de disparidades regionais na Europa como o seu agravamento (ver ponto abaixo). Este dado é relevante pois deveria marcar o óbito da Ortodoxia da competitividade regional mas suas variadas versões…

4. À escala europeia a coisa funciona ao nível dos Clubes de Desenvolvimento 

No âmbito da preparação do pós-2030, foi publicado na coleção dos Working-Papers da secção das Políticas Regionais Europeias um interessantíssimo estudo da autoria de três geógrafos-economistas (Simona Iammarino, Andrés Rodríguez-Pose e Michael Storper). 

Os resultados a que chegam lançam elementos novos de caracterização do desenvolvimento regional na Europa e as conclusões são demolidoras sobre o percurso europeu percorrido no capítulo do desenvolvimento europeu nas duas últimas décadas. O estudo dá pelo título de Why Regional Development matters for Europe’s Economic Future (Por que é que o Desenvolvimento Regional é importante para o futuro económico da Europa).

Merece a pena destacar os resultados principais do estudo para melhor contextualizar o quadro de forças que estruturalmente condicionam (ainda que, sublinhe-se, não determinem) a evolução das regiões europeias e, particularmente, as regiões periféricas (e onde se incluem quer as nossas regiões/sub-regiões do interior e do litoral).

De acordo com os autores do estudo referido o mapa do desenvolvimento regional da Europa pode ser melhor desenhado através da sinalização de quatro clubes de desenvolvimento regional: 1) as regiões com um muito elevado PIB pc14, 2) as regiões com um elevado PIB pc, 3) regiões com um médio PIB pc em 4) regiões com um baixo PB pc.

Fontes: Why Regional Development matters for Europe’s Economic Future (2017)

Como é que aqui chegámos?

A explicação do estudo é rica no que se refere à desmontagem da dinâmica dos processos de desenvolvimento espacial (desequilibrado) da fase atual do capitalismo na Europa.

O desenvolvimento do capitalismo europeu assente, crescentemente, em processos de inovação empresarial e de inovação e desenvolvimento tecnológico, necessários a manutenção de elevados níveis de competitividade da económica europeia no contexto internacional, levaram a criação de um contexto de desenvolvimento que se tornou claramente favorável às grandes regiões urbanas e metropolitanas, nomeadamente, às regiões metropolitanas dos países da Europa central onde se localizam os contextos mais poderosos de desenvolvimento do capitalismo (e necessários à atual fase de desenvolvimento).

É, de facto, nas áreas metropolitanas, nomeadamente, no centro da Europa, onde se verifica a conjugação de uma base económica historicamente forte, de uma base institucional mais competitiva e de um sistema, de larga escala, de infraestruturas necessárias ao desenvolvimento empresarial que mobiliza de forma crescente uma componente mais intensa de conhecimento e de inovação.

É esta a razão – o reforço crescente do efeito de aglomeração – que conduz à concentração espacial da produção (por via da concentração das atividades de conhecimento e de inovação), reforço este que secundariza e degrada a posição de regiões em posições relativas intermédias de desenvolvimento (particularmente observável no caso francês, mas também no caso inglês e espanhol, na comparação dos mapas de 1999 e de 2015 acima).

E talvez seja esta a razão pela qual regiões metropolitanas como a AML (de Lisboa) e também a Comunidade de Madrid (vejam a sua situação deteriorar-se no contexto europeu). É claro que nos últimos anos Lisboa e Madrid sofrem do efeito da crise internacional e da terapia da Troika. Mas já antes da crise a evolução de Lisboa e da Madrid é uma evolução de regressão no contexto europeu.

Outros elementos de análise interessantes resultantes do Estudo são os seguintes:

1) O reforço dos efeitos de concentração da produção de riqueza (ou se quisermos, o enfraquecimento dos efeitos difusores de crescimento): o estudo sinaliza que contrariamente ao que a teoria económica faria supor, nas últimas décadas na Europa os efeitos de concentração de criação de riqueza têm superado e restringido os efeitos de difusão do crescimento económico. E a questão atual é se este processo não será um processo que se autoalimenta, reforçando assim os processos geradores de disparidades regionais.

2) A promoção da conectividade entre regiões, por vias de comunicação, nomeadamente, não tem servido para levar o crescimento às regiões menos desenvolvidas. Pelo contrário, tem servido para as regiões menos desenvolvidas perderam condições de desenvolvimento e de sustentação da sua base económica,

3) A mobilidade da força de trabalho deixou também de ser um elemento «de equilíbrio». A mobilidade é mais forte nos trabalhadores de altas qualificações e, também por esta via, as regiões menos desenvolvidas saem a perder: partem com mais facilidade os que são mais qualificados… E os de baixas qualificações não encontram soluções para um emprego seguro, duradouro e com qualidade...

5. De volta ao problema do Interior «português»

Nunca será demais negar a questão e recolocá-la noutra perspetiva: hoje, mais do que em qualquer outro período da nossa (portuguesa) história económica recente, «o problema do Interior» não são as características socioeconómicas do Interior, nem «o problema do Interior» é um problema com um âmbito (exclusivamente e fundamentalmente) nacional.

Seja-se consequente na consideração dos efeito da, designada, globalização e da integração europeia no mapa do desenvolvimento territorial (nas suas diferentes escalas) na Europa e nos diferentes países europeus.

Nesta perspetiva, o «problema do Interior» não pode ser desligado da evolução da inserção da económica nacional e das suas regiões no quadro das relações espaciais de produção geradas pelo desenvolvimento do capitalismo europeu, espaço com o qual o Interior se vê, crescentemente, relacionado ou do qual se vê excluído.

E por isso, é fundamental – pelo menos como ponto inicial de conversa – colocar o «problema do Interior» numa perspetiva mais alargada, isto é, no quadro da geografia do desenvolvimento espacial desigual à escala europeia.

E também nesta perspetiva se pode/deve afirmar que, em consequência, o Interior de Portugal não carece de um Programa de Desenvolvimento para o Interior. Portugal precisa, de facto, de uma política de desenvolvimento regional integrado e equilibrado dirigida a todas as regiões do país.

Relembremos, a este propósito, as palavras do professor Simões Lopes (1982):

«Por desenvolvimento regional deve entender-se não o desenvolvimento da região, de dada região, mas o desenvolvimento das regiões, no conjunto das quais se situará aquela dada região. 

(…) Trata-se, na realidade, de ultrapassar a visão individualizada da região para procurar a visão do conjunto orgânico em que ela se insere, conjunto que é interdependente e em que as relações de interdependência são tanto ou mais condicionadoras do desenvolvimento do que as características das unidades que o compõem. Poderia dizer-se que as regiões valem como elementos que são, valem em função das características (atributos) que possuem, mas não valem menos em função das relações de dependência que estabelecem entre si. Por outras palavras, a região, qualquer região, tem de ser vista no sistema de que faz parte; o seu grau de desenvolvimento depende de si mesma, naturalmente das suas características, mas não depende menos das relações que estabelece com outras.»15

• 1. Lei n.º 171/99, de 18 de setembro, regulamentada pelo DL n.º 310/2001, de 10 de Dezembro
• 2. Resolução do Conselho de Ministros n.º 42/2003, de 26 de março
• 3. Resolução do Conselho de Ministros nº 11/2004, de 17 de fevereiro
• 4. Lei nº 58/2007, estando em exercício o primeiro governo do PS/Sócrates
• 5. Portaria nº 1117/2009, de 30 de setembro
• 6. Resolução do Conselho de Ministros nº 7/2013, de 29 de janeiro
• 7. Foi desta forma que a Coordenadora da Unidade de Missão se referiu ao Programa na entrevista que deu ao jornal Público, 26 de dezembro de 2016
• 8. Resolução do conselho de Ministros nº 72/2016, de 24 de novembro
• 9. Jornal Expresso, 13 de agosto 2016
• 10. Público, 18 de maio 2018
• 11. Público, 7 de maio 2018
• 12. Público, editorial de Amílcar Correia, 18 de maio de 2018 
• 13. Movimento pelo Interior, Relatório Final, maio 2018, (página 3)
• 14. per capita
• 15. António Simões Lopes (1982) Regionalização e Desenvolvimento, Estudos de Economia, vol. II, n.º 4